EUROPÄISCHER GERICHTSHOF
URTEIL DES GERICHTS
Aktenzeichen: C-243/01
Entscheidung vom 6. November 2003
In der Rechtssache C-243/01
betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 234
EG vom Tribunale Ascoli Piceno (Italien) in dem bei diesem anhängigen
Strafverfahren gegen
Piergiorgio Gambelli u. a.
vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über
die Auslegung der Artikel 43 EG und 49 EG
erlässt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung
des Präsidenten V. Skouris, der
Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans und J. N. Cunha
Rodrigues, der Richter D. A. O. Edward (Berichterstatter) und R. Schintgen, der Richterinnen F. Macken und N. Colneric und des Richters
S. von Bahr,
Generalanwalt: S. Alber,
Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat,
unter Berücksichtigung der schriftlichen
Erklärungen
- von Herrn Gambelli u. a., vertreten durch D.
Agnello, avvocato,
- von Herrn Garrisi, vertreten durch R. A.
Jacchia, A. Terranova und I. Picciano, avvocati,
- der italienischen Regierung, vertreten durch I.
M. Braguglia als Bevollmächtigten im Beistand von D. Del Gaizo,
avvocato dello Stato,
- der belgischen Regierung, vertreten durch F.
van de Craen als Bevollmächtigten im Beistand von P. Vlaemminck,
avocat,
- der griechischen Regierung, vertreten durch M.
Apessos und D. Tsagkaraki als Bevollmächtigte,
- der spanischen Regierung, vertreten durch L.
Fraguas Gadea als Bevollmächtigte,
- der luxemburgischen Regierung, vertreten durch
N. Mackel als Bevollmächtigten,
- der portugiesischen Regierung, vertreten durch
L. Fernandes und A. Barros als Bevollmächtigte,
- der finnischen Regierung, vertreten durch E.
Bygglin als Bevollmächtigte,
- der schwedischen Regierung, vertreten durch B.
Hernqvist als Bevollmächtigte,
- der Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vertreten durch A. Aresu und M. Patakia als Bevollmächtigte,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen von
Herrn Gambelli u. a., vertreten durch D. Agnello, von Herrn Garrisi,
vertreten durch R. A. Jacchia und A. Terranova, der italienischen
Regierung, vertreten durch A. Cingolo, avvocato dello Stato, der
belgischen Regierung, vertreten durch P. Vlaemminck, der griechischen
Regierung, vertreten durch M. Apessos, der spanischen Regierung,
vertreten durch L. Fraguas Gadea, der französischen Regierung,
vertreten durch P. Boussaroque als Bevollmächtigten, der
portugiesischen Regierung, vertreten durch A. Barros, der finnischen
Regierung, vertreten durch E. Bygglin, und der Kommission, vertreten
durch A. Aresu und M. Patakia, in der Sitzung vom 22. Oktober 2002,
nach Anhörung der Schlussanträge des
Generalanwalts in der Sitzung vom 13. März 2003
folgendes
Urteil
Das Tribunale Ascoli Piceno hat mit Beschluss vom
30. März 2001, beim Gerichtshof eingegangen am 22. Juni 2001, gemäß
Artikel 234 EG eine Frage nach der Auslegung der Artikel 43 EG und 49
EG zur Vorabentscheidung vorgelegt.
Diese Frage stellt sich in einem Strafverfahren
gegen Herrn Gambelli und 137 weitere Beschuldigte (im Folgenden: die
Beschuldigten des Ausgangsverfahrens), denen zur Last gelegt wird,
widerrechtlich heimlich Wetten organisiert zu haben und Inhaber von
Zentren zu sein, in denen Daten über Wetten gesammelt und übermittelt
werden, wobei eine solche Tätigkeit den Tatbestand des Betruges zu
Lasten des Staates erfülle.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsregelung
Artikel 43 EG hat folgenden Wortlaut:
Die Beschränkungen der freien Niederlassung von
Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen
Mitgliedstaats sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten.
Das Gleiche gilt für Beschränkungen der Gründung von Agenturen,
Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften durch Angehörige eines
Mitgliedstaats, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ansässig
sind.
Vorbehaltlich des Kapitels über den
Kapitalverkehr umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und
Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und
Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften im Sinne des
Artikels 48 Absatz 2, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für
seine eigenen Angehörigen.
Nach Artikel 48 Absatz 1 EG ... stehen die nach
den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gegründeten
Gesellschaften, die ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung
oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der Gemeinschaft haben, den
natürlichen Personen gleich, die Angehörige der Mitgliedstaaten sind.
Artikel 46 Absatz 1 EG bestimmt: Dieses Kapitel
und die aufgrund desselben getroffenen Maßnahmen beeinträchtigen nicht
die Anwendbarkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die eine
Sonderregelung für Ausländer vorsehen und aus Gründen der öffentlichen
Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind.
Artikel 49 Absatz 1 EG lautet: Die Beschränkungen
des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für
Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der
Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind,
sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten.
Nationale Regelung
Gemäß Artikel 88 des Regio Decreto Nr. 773, Testo
Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (Königliches Dekret Nr. 773,
Testo Unico der Gesetze auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit)
vom 18. Juni 1931 (GURI Nr. 146 vom 26. Juni 1931, im Folgenden:
Königliches Dekret), kann keine Genehmigung für das Sammeln von Wetten
erteilt werden, es sei denn für Wetten bei Rennen, Regatten,
Ballspielen oder ähnlichen Wettkämpfen, sofern das Sammeln der Wetten
eine notwendige Voraussetzung für einen zweckdienlichen Ablauf des
Wettkampfs darstellt.
Nach der Legge Finanziaria Nr. 388 (Finanzgesetz
Nr. 388) vom 23. Dezember 2000 (Supplemento ordinario des GURI vom 29.
Dezember 2000, im Folgenden: Gesetz Nr. 388) wird die Genehmigung zur
Veranstaltung von Wetten ausschließlich Konzessionären oder denjenigen
erteilt, die durch ein Ministerium oder eine andere Einrichtung, der
das Gesetz die Organisation oder Annahme von Wetten vorbehält, dazu
ermächtigt sind. Die Wetten können sich auf den Ausgang oder das
Ergebnis von Sportereignissen beziehen, die unter der Kontrolle des
Comitato Olimpico Nazionale Italiano (Italienisches Nationales
Olympisches Komitee, im Folgenden: das CONI) oder von diesem
abhängiger Organisationen stattfinden, oder auf das Ergebnis von
Pferderennen, die durch Vermittlung der Unione nazionale per
l'incremento delle razze equine (Nationalverband zur Verbesserung der
Pferderassen, im Folgenden: die UNIRE) organisiert werden.
Die Artikel 4, 4a und 4b des Gesetzes Nr. 401 vom
13. September 1989 über Interventionen auf dem Gebiet des heimlichen
Spiels und der heimlichen Wetten und zum Schutz des ordnungsgemäßen
Ablaufs sportlicher Wettkämpfe (GURI Nr. 294 vom 18. Dezember 1989, im
Folgenden: Gesetz Nr. 401/89) in der Fassung des Gesetzes Nr. 388/00,
durch dessen Artikel 37 Absatz 5 die Artikel 4a und 4b in das Gesetz
Nr. 401/89 eingefügt wurden, bestimmen:
Widerrechtliche Ausübung von Spiel- oder
Wetttätigkeiten
Artikel 4
(1) Wer widerrechtlich Lotterien, Wetten oder
Prognosewettbewerbe organisiert, die gesetzlich dem Staat oder
konzessionierten Einrichtungen vorbehalten sind, wird mit
Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu drei Jahren bestraft.
Derselben Strafe unterliegt, wer Wetten oder Prognosewettbewerbe über
von dem [CONI], den unter dessen Kontrolle stehenden Einrichtungen
oder der [UNIRE] veranstaltete Sportereignisse organisiert. Wer
widerrechtlich öffentliche Wetten über andere Wettkämpfe von Personen
oder Tieren und über Geschicklichkeitsspiele organisiert, wird mit
Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu einem Jahr und einer
Geldstrafe von mindestens 1 Million ITL bestraft.
(2) Wer für die Wettbewerbe, Spiele oder Wetten,
die nach den in Absatz 1 beschriebenen Modalitäten veranstaltet
werden, ohne Mittäter eines dort festgelegten Delikts zu sein, wirbt,
wird mit Freiheitsstrafe von bis zu drei Monaten und einer Geldstrafe
zwischen 100 000 und 1 Million ITL bestraft.
(3) Wer an Wettbewerben, Spielen oder Wetten, die
nach den in Absatz 1 beschriebenen Modalitäten veranstaltet werden,
teilnimmt, ohne Mittäter eines dort festgelegten Delikts zu sein, wird
mit Freiheitsstrafe von bis zu drei Monaten oder einer Geldstrafe
zwischen 100 000 und 1 Million ITL bestraft.
...
Artikel 4a
Die in diesem Artikel vorgesehenen Sanktionen
sind auf denjenigen anwendbar, der in Italien ohne die nach Artikel 88
des [Königlichen Dekrets] erforderliche Konzession, Genehmigung oder
Lizenz eine Tätigkeit zur Annahme oder dem Sammeln oder jedenfalls zur
Erleichterung der Annahme oder, auf welche Art auch immer, des
Sammelns, auch über Telefon oder durch Datenübertragung, von Wetten
jeder Art betreibt, die durch wen auch immer in Italien oder im
Ausland abgeschlossen werden.
Artikel 4b
... die in diesem Artikel vorgesehenen Sanktionen
[sind] auf denjenigen, anwendbar, der das Sammeln oder die
Registrierung von Einsätzen für die Lotterie, Prognosewettbewerbe oder
Wetten über Telefon oder durch Datenübertragung betreibt, ohne im
Besitz einer Genehmigung zur Benutzung dieser Mittel zur Durchführung
des Sammelns oder der Registrierung zu sein.
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
Laut Vorlagebeschluss haben die
Staatsanwaltschaft und der Ermittlungsrichter beim Tribunale Fermo
(Italien) ermittelt, dass eine weit verbreitete und engmaschige
Organisation italienischer Agenturen besteht, die über das Internet in
Verbindung mit dem Buchmacher Stanley International Betting Ltd (im
Folgenden: Stanley) in Liverpool (Vereinigtes Königreich) steht und zu
der die Beschuldigten des Ausgangsverfahrens gehören. Ihnen wird zur
Last gelegt, in Italien bei der Tätigkeit des Sammelns von Wetten
eines ausländischen Buchmachers, das normalerweise gesetzlich dem
Staat vorbehalten ist, mitgewirkt und dadurch gegen das Gesetz Nr.
401/89 verstoßen zu haben.
Diese Verhaltensweisen, die als Verstoß gegen das
dem CONI eingeräumte Monopol für Sportwetten betrachtet und als
Verstoß gegen Artikel 4 des Gesetzes Nr. 401/89 gewertet wurden,
laufen nach folgendem Verfahren ab: Der Wettende teilt dem Inhaber der
italienischen Agentur mit, auf welche Spiele er setzen möchte, und
gibt den beabsichtigten Einsatz an. Diese Agentur übermittelt dem
Buchmacher über das Internet einen Antrag auf Annahme der Wette und
gibt die fraglichen nationalen Fußballspiele und die zu tätigenden
Wetteinsätze an. Der Buchmacher übermittelt über das Internet in
Echtzeit die Bestätigung der Annahme der Wette. Die italienische
Agentur übermittelt dem Wettenden diese Bestätigung, woraufhin dieser
den der Agentur geschuldeten Betrag zahlt, der dann an den Buchmacher
auf ein speziell zu diesem Zweck im Ausland eröffnetes Konto
weitergeleitet wird.
Bei Stanley handelt es sich um eine
Kapitalgesellschaft britischen Rechts, die im Vereinigten Königreich
im Handelsregister eingetragen ist und die aufgrund einer von der
Stadt Liverpool nach dem Betting, Gaming and Lotteries Act (Gesetz
über das Wetten, Glücksspiel und Lotterien) erteilten Lizenz die
Tätigkeit eines Buchmachers betreibt. Sie ist zur Ausübung ihrer
Tätigkeit im Vereinigten Königreich und im Ausland ermächtigt. Sie
organisiert und verwaltet Wetten aufgrund einer britischen Lizenz,
indem sie die Ereignisse und die Quoten ermittelt und das
wirtschaftliche Risiko übernimmt. Stanley zahlt die entsprechenden
Gewinne aus und entrichtet im Vereinigten Königreich die verschiedenen
anfallenden Steuern ebenso wie die Steuern und Abgaben auf die
Gehälter u. a. Sie ist strengen Kontrollen der Ordnungsgemäßheit ihrer
Tätigkeiten unterworfen, die von einer privaten
Wirtschaftsprüfungsgesellschaft sowie von dem Inland Revenue und den
Customs & Excise durchgeführt werden.
Stanley bietet europaweit ein breit gefächertes
Angebot von Wetten mit feststehender Quote über nationale, europäische
oder weltweite Sportereignisse an. Die Einzelnen haben die
Möglichkeit, von zu Hause aus über verschiedene Systeme wie das
Internet, Fax oder Telefon Wetten zu platzieren, die Stanley
organisiert und verwaltet.
Stanleys Präsenz als Unternehmen in Italien
findet ihren konkreten Niederschlag im Abschluss von
Geschäftsverträgen mit italienischen Wirtschaftsteilnehmern oder
Vermittlern über die Errichtung von Datenübertragungszentren. Diese
Zentren stellen den Benutzern elektronische Mittel zur Verfügung,
sammeln und registrieren die Wettabsichten und übermitteln sie
Stanley.
Die Beschuldigten des Ausgangsverfahrens sind bei
der Camera di Commercio (Handelskammer) als Inhaber von Unternehmen
zum Betrieb eines Datenübermittlungszentrums eingetragen und haben
eine Genehmigung vom Ministero delle Poste e delle Comunicazioni
(Ministerium für Post und Telekommunikation) zur Übertragung von Daten
erhalten.
Der Ermittlungsrichter beim Tribunale Fermo
erließ einen Beschluss über die vorläufige Beschlagnahme; bei den
Beschuldigten wurden Durchsuchungen sowohl ihrer Person als auch ihrer
Agenturen, Wohnungen und Fahrzeuge vorgenommen. Gegen den
Beschuldigten Garrisi, der Verwaltungsratsmitglied bei Stanley ist,
wurde Polizeigewahrsam angeordnet.
Die Beschuldigten des Ausgangsverfahrens haben
beim Tribunale Ascoli Piceno die Überprüfung der Beschlüsse zur
Beschlagnahme der ihnen gehörenden Datenübermittlungszentren gestellt.
Das Tribunale Ascoli Piceno verweist auf die
Rechtsprechung des Gerichtshofes und insbesondere auf dessen Urteil
vom 21. Oktober 1999 in der Rechtssache C-67/98 (Zenatti, Slg. 1999,
I-7289). Es vertritt die Ansicht, dass die Fragen, die sich in der ihm
vorgelegten Rechtssache stellten, nicht in vollem Umfang dem
Sachverhalt entsprächen, über den der Gerichtshof im Urteil Zenatti
bereits entschieden habe. Die kürzlich erfolgten Novellierungen des
Gesetzes Nr. 401/89 erforderten eine neue Prüfung der Frage durch den
Gerichtshof.
Das Tribunale verweist in diesem Zusammenhang auf
die parlamentarischen Arbeiten zur Änderung des Gesetzes Nr. 388/00,
aus denen hervorgehe, dass die mit diesem Gesetz in das Gesetz Nr.
401/89 eingefügten Beschränkungen vorrangig von dem Erfordernis
diktiert worden seien, die Sport-Totoannehmer, eine Gruppe privater
Unternehmer, zu schützen. Nach Angaben des Tribunale lässt sich aus
diesen Beschränkungen keine Besorgnis im Hinblick auf die öffentliche
Ordnung herauslesen, die die Einschränkung der gemeinschafts- oder
verfassungsrechtlich garantierten Rechte rechtfertigen könnte.
Die Zulässigkeit des Sammelns und der
Weiterleitung von Wetten über ausländische Sportereignisse, die sich
aus der ursprünglichen Formulierung des Artikels 4 des Gesetzes Nr.
401/89 habe ableiten lassen, habe die Entstehung und Entwicklung eines
Netzes von Wirtschaftsteilnehmern herbeigeführt, die auf dem Spiel-
und Wettsektor Kapital investiert und Infrastrukturen geschaffen
hätten. Diesen Wirtschaftsteilnehmern sei unversehens durch die mit
dem Gesetz Nr. 388/00 vorgenommenen Änderungen der Regelung, wonach
die Entfaltung der Tätigkeit des Sammelns, der Annahme, der Bestellung
und der Übertragung von Wetten, insbesondere über sportliche
Ereignisse, durch wen auch immer und wo auch immer, mit einem -
strafbewehrten - Verbot für den Fall belegt worden sei, dass keine
staatlich erteilte Konzession oder Genehmigung vorliege, die
Rechtmäßigkeit ihrer Stellung entzogen worden.
Das vorlegende Gericht stellt sich die Frage, ob
der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen der größtmöglichen
Intensität des strafbewehrten Verbotes, das den rechtmäßig errichteten
Unternehmen und Wirtschaftsteilnehmern aus der Gemeinschaft die
Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten auf dem Spiel- und Wettsektor in
Italien praktisch unmöglich machen könne, und der Bedeutung des
geschützten inländischen öffentlichen Interesses, dem die
gemeinschaftsrechtlichen Freiheiten zum Opfer fielen, gewahrt sei.
Im Übrigen müsse das Gericht die Frage nach der
Bedeutung des offensichtlichen Missverhältnisses stellen, das zwischen
einer nationalen Regelung, die die Tätigkeit der Annahme von
Sportwetten durch ausländische Unternehmen aus der Gemeinschaft
rigoros beschränke, und einer starken Ausweitung des Spielens und
Wettens bestehe, die der italienische Staat im Inland zu dem Zweck
verfolge, Einnahmen für die Staatskasse zu erzielen.
Das vorlegende Gericht führt aus, dass das bei
ihm anhängige Verfahren zum einen Fragen des innerstaatlichen Rechts
nach der Vereinbarkeit der Neuregelungen in Artikel 4 des Gesetzes Nr.
401/89 mit der italienischen Verfassung aufwerfe, die die private
wirtschaftliche Initiative bei Tätigkeiten schütze, die dem Staat
nicht zur Erzielung von Einkünften dienten, und zum anderen Fragen
nach der Unvereinbarkeit der Vorschrift dieses Artikels mit der
Niederlassungsfreiheit und dem grenzüberschreitenden freien
Dienstleistungsverkehr aufwerfe. Zu den damit gestellten Fragen des
innerstaatlichen Rechts hat das Tribunale die italienische Corte
Costituzionale (Verfassungsgerichtshof) angerufen.
Vor diesem Hintergrund hat das Tribunale Ascoli
Piceno das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur
Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist eine nationale Regelung wie die italienische
in den Artikeln 4 Absätze 1 ff., 4a und 4b des Gesetzes Nr. 401/89
(zuletzt geändert durch Artikel 37 Absatz 5 des Gesetzes Nr. 388 vom
23. Dezember 2000), die - strafbewehrte - Verbote der Entfaltung der
Tätigkeit des Sammelns, der Annahme, der Bestellung und der
Übertragung von Wetten, insbesondere über Sportereignisse, durch wen
auch immer und wo auch immer, enthält, wenn im Inland keine
Voraussetzungen für die Konzession und die Genehmigung geregelt sind,
- mit den entsprechenden Wirkungen im nationalen Recht - mit den
Artikeln 43 ff. und 49 ff. EG-Vertrag vereinbar, die die
Niederlassungsfreiheit und die Freiheit der Erbringung
grenzüberschreitender Dienstleistungen betreffen?
Zur Vorlagefrage
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Nach Ansicht der Beschuldigten des
Ausgangsverfahrens Gambelli u. a. stellt die im Ausgangsverfahren in
Rede stehende Regelung dadurch, dass sie italienischen Bürgern
verbietet, sich mit ausländischen Firmen in Verbindung zu setzen, um
Wetten zu platzieren und die von diesen Firmen über das Internet
angebotenen Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, dass sie es den
italienischen Vermittlern verbietet, die von Stanley verwalteten
Wetten anzubieten, dass sie das letztgenannte Unternehmen hindert,
sich mit Hilfe dieser Vermittler in Italien niederzulassen und damit
seine Dienstleistungen von einem anderen Mitgliedstaat aus dort
anzubieten, und dass sie im Ergebnis auf dem Spiel- und Wettsektor ein
Monopol errichtet und beibehält, eine Beschränkung sowohl der
Niederlassungsfreiheit als auch des freien Dienstleistungsverkehrs
dar. Diese Beschränkung lasse sich nicht im Hinblick auf die den
Urteilen vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-275/92 (Schindler, Slg.
1994, I-1039), vom 21. September 1999 in der Rechtssache C-124/97 (Läärä
u. a., Slg. 1999, I-6067) und Zenatti zu entnehmende Rechtsprechung
des Gerichtshofes rechtfertigen, denn der Gerichtshof habe keine
Gelegenheit gehabt, die mit dem Gesetz Nr. 388/00 in diese Regelung
eingefügten Änderungen zu prüfen, und er habe die Problematik nicht
unter dem Gesichtspunkt der Niederlassungsfreiheit geprüft.
Die Beschuldigten des Ausgangsverfahrens weisen
hierzu darauf hin, dass der italienische Staat keine kohärente Politik
zur Begrenzung oder Verhinderung der Spieltätigkeiten im Sinne der
Urteile Läärä u. a., Randnr. 37, und Zenatti, Randnr. 36, verfolge.
Die Besorgnisse der italienischen Behörden hinsichtlich des Schutzes
der Wettenden vor den Gefahren des Betrugs, der Wahrung der
öffentlichen Ordnung oder der Verminderung der Spielmöglichkeiten, um
schädliche Wirkungen der Wetten auf individueller und sozialer Ebene
und den durch diese Spielmöglichkeiten ausgelösten Anreiz zu Ausgaben
zu verhindern, seien angesichts dessen unbegründet, dass Italien das
Angebot an Spielen und Wetten ausweite und selbst die Leute zur
Teilnahme an diesen Spielen anreize, indem es die Regelung des
Sammelns vereinfache, um die Steuereinnahmen zu erhöhen. Dass die
Organisation von Wetten in Finanzgesetzen geregelt werde, lasse die
wahre wirtschaftliche Motivation der nationalen Behörden erkennen.
Die italienische Regelung habe auch das Ziel, die
Konzessionäre des staatlichen Monopols zu schützen, indem für
Wirtschaftsteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten der Zugang dadurch
unmöglich gemacht werde, dass in den Ausschreibungen Kriterien für die
Eigentumsstruktur vorgesehen seien, die nicht von einer
börsennotierten Kapitalgesellschaft, sondern nur von natürlichen
Personen erfüllt werden könnten, und dass sie die Bedingung
aufstellten, dass man über Geschäftsräume verfügen und seit langem
Konzessionär gewesen sein müsse.
Nach Ansicht der Beschuldigten des
Ausgangsverfahrens ist es kaum hinnehmbar, dass eine Gesellschaft wie
Stanley, die vollkommen rechtmäßig handele und im Vereinigten
Königreich ordnungsgemäß kontrolliert werde, nach italienischem Recht
genauso behandelt werde wie ein Wirtschaftsteilnehmer, der sich der
Organisation heimlicher Spiele widme, obwohl sämtliche Gesichtspunkte
im Zusammenhang mit dem Gemeinwohl durch das britische Recht gewahrt
seien und die als Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften an
diese Gesellschaft vertraglich gebundenen italienischen Vermittler in
das Verzeichnis der Dienstleistungserbringer eingetragen und beim
Ministerium für Post und Telekommunikation registriert seien, mit dem
zusammen sie tätig würden und das sie in regelmäßigen Abständen
kontrolliere und überprüfe.
Diese Situation, die unter die
Niederlassungsfreiheit falle, verletze den Grundsatz der gegenseitigen
Anerkennung in den Bereichen, in denen noch keine Rechtsangleichung
stattgefunden habe. Sie verstoße auch gegen den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, und zwar umso mehr, als eine
strafrechtliche Sanktion die Ultima Ratio sein müsse, auf die ein
Mitgliedstaat zurückgreifen könne, wenn andere Maßnahmen oder
Instrumente keinen angemessenen Schutz der zu schützenden Güter
gewährleisteten. Nach italienischem Recht werde dem auf italienischem
Hoheitsgebiet befindlichen Wettenden aber nicht nur die Möglichkeit
genommen, durch Vermittlung in Italien niedergelassener
Wirtschaftsteilnehmer auf in einem anderen Mitgliedstaat ansässige
Buchmacher zurückzugreifen, sondern er mache sich auch noch strafbar.
Die italienische, die belgische, die griechische,
die spanische, die französische, die luxemburgische, die
portugiesische, die finnische und die schwedische Regierung sowie die
Kommission verweisen auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes,
insbesondere auf die Urteile Schindler, Läärä u. a. und Zenatti.
Die italienische Regierung nimmt Bezug auf das
Urteil Zenatti, um die Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 401/89 mit den
gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den freien
Dienstleistungsverkehr, aber auch über die Niederlassungsfreiheit zu
begründen. Sowohl mit dem vom Gerichtshof in diesem Urteil geprüften
Aspekt, der verwaltungsrechtlichen Genehmigung für die Ausübung der
Tätigkeit des Sammelns und der Verwaltung von Wetten in Italien, als
auch mit dem Problem, das sich im Ausgangsverfahren stelle, d. h. dem
strafbewehrten Verbot dieser Tätigkeit für den Fall, dass diese von
Wirtschaftsteilnehmern ausgeübt werde, die nicht dem staatlichen
Monopolsystem für Wetten angehörten, werde das gleiche Ziel verfolgt,
nämlich außerhalb der gesetzlich ausdrücklich erlaubten Fälle eine
solche Tätigkeit zu verbieten und die die praktischen
Spielmöglichkeiten zu vermindern.
Nach Ansicht der belgischen Regierung wird ein
gemeinsamer Markt für Glücksspiele die Verbraucher nur zu mehr
Geldverschwendung verleiten und erhebliche schädliche Wirkungen für
die Gesellschaft hervorrufen. Mit dem durch das Gesetz Nr. 401/89
eingeführten Schutzniveau und der restriktiven Genehmigungsregelung
könne die Verwirklichung der Ziele des Gemeinwohls, nämlich die
strikte Begrenzung und Kontrolle des Angebots an Spielen und Wetten,
sichergestellt werden; sie stünden auch in angemessenem Verhältnis zu
diesen Zielen, ohne eine Diskriminierung aus Gründen der
Staatszugehörigkeit aufzuweisen.
Die griechische Regierung vertritt den
Standpunkt, dass die Organisation von Glücksspielen und Wetten über
Sportereignisse unter der Kontrolle des Staates bleiben müsse und in
Form eines Monopols zu betreiben sei. Ihre Durchführung durch private
Einrichtungen hätte unmittelbare Auswirkungen wie die Erschütterung
der sozialen Ordnung, die Verleitung zu Straftaten und die Ausbeutung
der Wettenden und der Verbraucher im Allgemeinen.
Die spanische Regierung trägt vor, dass sowohl
die Übertragung spezieller oder ausschließlicher Rechte durch ein
strenges Genehmigungs- oder Konzessionssystem als auch das Verbot,
Zweigniederlassungen ausländischer Agenturen zur Abwicklung von Wetten
in anderen Mitgliedstaaten zu eröffnen, mit der Politik der
Angebotsbeschränkung vereinbar seien, wenn diese Maßnahmen mit dem
Ziel erlassen worden seien, die Gelegenheiten zum Spiel und die
Anregung der Nachfrage einzudämmen.
Nach Ansicht der französischen Regierung stellt
der Umstand, dass im Ausgangsfall das Sammeln der Wetten durch
Datenübertragung erfolgt und die Sportereignisse, die Gegenstand
dieser Wetten sind, ausschließlich in Italien stattfinden - was in der
Rechtssache, die zum Urteil Zenatti geführt habe, nicht der Fall
gewesen sei -, die Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht in Frage,
wonach nationale Rechtsvorschriften, die die Ausübung von Tätigkeiten
im Zusammenhang mit Glücksspielen, Lotterien und Geldspielautomaten
beschränken, mit dem Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs
vereinbar sind, sofern mit ihnen ein am Allgemeininteresse
ausgerichtetes Ziel wie die Betrugsbekämpfung oder der Schutz der
Wettenden vor sich selbst angestrebt wird. Die Mitgliedstaaten seien
daher berechtigt, die Tätigkeit von Wirtschaftsteilnehmern im Bereich
von Wetten unter nichtdiskriminierenden Bedingungen zu regeln, wobei
Intensität und Ausmaß der Beschränkungen dem Ermessen der staatlichen
Stellen überlassen seien. Somit hätten die mitgliedstaatlichen
Gerichte zu prüfen, ob die staatlichen Stellen bei der Wahl der
eingesetzten Mittel im Hinblick auf den Grundsatz des freien
Dienstleistungsverkehrs ein angemessenes Verhältnis gewahrt hätten.
Zur Niederlassungsfreiheit führt die französische
Regierung aus, dass die Beschränkungen der Tätigkeit unabhängiger
italienischer Gesellschaften, die vertraglich an Stanley gebunden
seien, nicht das Recht dieses Buchmachers beeinträchtigten, sich in
Italien frei niederzulassen.
Nach Ansicht der luxemburgischen Regierung stellt
das italienische Recht ein Hindernis für die Ausübung der Tätigkeit
der Organisation von Wetten in Italien dar, da es Stanley verwehrt,
ihre Tätigkeit auf italienischem Gebiet entweder unmittelbar durch die
freie Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen oder mittelbar
durch Vermittlung italienischer Agenturen über das Internet auszuüben.
Es stelle auch ein Hindernis für die Niederlassungsfreiheit dar. Diese
Behinderungen seien jedoch gerechtfertigt, da mit ihnen am
Allgemeininteresse ausgerichtete Ziele verfolgt würden wie das
Bemühen, die Spiellust zu kanalisieren und zu kontrollieren; sie seien
auch geeignet und stünden in einem angemessenen Verhältnis zu diesen
Zielen, weil sie keine Diskriminierung im Bereich der
Staatszugehörigkeit aufwiesen, da sowohl italienische Einrichtungen
als auch diejenigen mit Sitz im Ausland der gleichen vom
Finanzminister erteilten Genehmigung bedürften, um die Tätigkeiten der
Organisation, der Annahme und des Sammelns von Wetten im italienischen
Hoheitsgebiet auszuüben.
Die portugiesische Regierung weist darauf hin,
dass das Ausgangsverfahren von Bedeutung für die Möglichkeit sei, in
Italien wie auch in anderen Mitgliedstaaten die Veranstaltung von
Lotterien unter der Herrschaft eines öffentlichen Monopols
beizubehalten und den Staaten eine wichtige Einnahmequelle zu sichern,
die an die Stelle der Zwangserhebung von Steuern trete und dazu diene,
Sozial-, Kultur- und Sportpolitik zu finanzieren. Was die
Spieltätigkeit angehe, so führten die Marktwirtschaft und der freie
Wettbewerb zu einer mit der sozialen Ordnung unvereinbaren
Neuverteilung der im Rahmen dieser Tätigkeit erzielten Einnahmen, denn
diese würden sich tendenziell von den Ländern, in denen die gesamten
Einsätze niedrig seien, in die Länder verlagern, in denen diese
Einsätze höher und die Gewinnsummen attraktiver seien. Die Wettenden
in den kleineren Staaten finanzierten so den Sozial-, Kultur- und
Sporthaushalt der großen Mitgliedstaaten, und in den kleineren Staaten
würden die Regierungen durch den Rückgang der Spieleinnahmen
gezwungen, die öffentlichen Sozialmaßnahmen und die anderen
staatlichen Tätigkeiten auf dem Gebiet der Sozial-, Kultur- und
Sportpolitik auf andere Weise zu finanzieren, was in diesen Staaten
eine Erhöhung der Steuern und in den großen Staaten deren Senkung nach
sich zöge. Im Übrigen würde die Aufteilung des Lotterie- und
Lottomarktes der Staaten auf drei bis vier große Veranstalter in der
Europäischen Union strukturelle Veränderungen der von den Staaten
rechtmäßig betriebenen Vertriebsnetze für Spiele hervorrufen, die zur
massiven Zerstörung von Arbeitsplätzen und zu auseinander klaffenden
Niveaus der Arbeitslosigkeit in den verschiedenen Mitgliedstaaten
führten.
Die finnische Regierung beruft sich insbesondere
auf das Urteil Läärä u. a., in dem er Gerichtshof anerkannt habe, dass
die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der von einem
Mitgliedstaat erlassenen Bestimmungen allein im Hinblick auf die von
den nationalen Stellen dieses Staates verfolgten Ziele und das von
ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen seien, so dass es Sache
des vorlegenden Gerichts sei, zu prüfen, ob sich mit den
innerstaatlichen Rechtsvorschriften unter Berücksichtigung ihrer
konkreten Anwendungsmodalitäten die Ziele erreichen ließen, die die
Existenz dieser Rechtsvorschriften rechtfertigten, und ob die
Beschränkungen in einem angemessenen Verhältnis zu diesen Zielen
stünden, wobei diese Rechtsvorschriften selbstverständlich
unterschiedslos auf alle Wirtschaftsteilnehmer, stammten sie nun aus
Italien oder aus einem anderen Mitgliedstaat, anzuwenden seien.
Nach Ansicht der schwedischen Regierung lässt der
Umstand, dass die Einführung der Beschränkungen für den freien
Dienstleistungsverkehr einem fiskalischen Interesse dient, nicht den
Schluss zu, dass sie gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen, solange sie
verhältnismäßig sind und keine Diskriminierung von
Wirtschaftsteilnehmern mit sich bringen, was das vorlegende Gericht zu
prüfen habe. Mit den sich aus dem Gesetz Nr. 388/00 ergebenden
Änderungen könne verhindert werden, dass eine Einrichtung, der die
Genehmigung zum Sammeln von Wetten in Italien versagt worden sei, die
Regelung durch die Ausübung ihrer Tätigkeit von einem anderen
Mitgliedstaat aus umgehe, und mit ihnen werde es ausländischen
Einrichtungen, die in ihrem eigenen Land Wetten organisierten,
verwehrt, ihre Tätigkeit in Italien auszuüben. So habe der Gerichtshof
in den Randnummern 36 bzw. 34 der Urteile Läärä u. a. und Zenatti
ausgeführt, dass allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein
anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt habe,
keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und
Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen habe.
Nach Ansicht der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften verdeutlichen die Gesetzesänderungen gemäß dem Gesetz
Nr. 388/00 nur das, was bereits das Gesetz Nr. 401/89 inhaltlich
erfasst hatte, ohne wirklich neue Straftatbestände einzuführen. Die
sozialpolitischen Gründe, die zur Beschränkung der schädlichen Wirkung
der Wetttätigkeit bei Fußballspielen Anlass gäben und die es
rechtfertigten, dass das Recht zum Sammeln dieser Wetten nach den
innerstaatlichen Rechtsvorschriften bestimmten Einrichtungen
vorbehalten sei, blieben sich unabhängig davon gleich, in welchem
Mitgliedstaat diese Ereignisse stattfänden. Dass im Urteil Zenatti die
Sportereignisse, auf die sich die Wetten bezogen hätten, im Ausland
stattgefunden hätten, während es im Ausgangsverfahren um in Italien
stattfindende Fußballspiele gehe, sei ohne Bedeutung. Außerdem sei die
Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8.
Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der
Informationsgesellschaft, inbesondere des elektronischen
Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt (Richtlinie über den elektronischen
Geschäftsverkehr) (ABl. L 178, S. 1) nicht auf Wetten anwendbar, so
dass die künftige Entscheidung nicht anders ausfallen sollte als die
in der Rechtssache Zenatti.
Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass die
vorliegende Rechtssache nicht im Hinblick auf die
Niederlassungsfreiheit zu prüfen sei, da die von den Beschuldigten des
Ausgangsverfahrens betriebenen Agenturen unabhängig seien und als
Sammelzentren für Wetten sowie als Vermittler zwischen ihren
italienischen Kunden und Stanley handelten, ohne zu dieser in einem
Verhältnis der Unterordnung zu stehen. Selbst wenn jedoch die
Vorschriften über die Niederlassungsfreiheit anwendbar sein sollten,
wären die durch die italienischen Rechtsvorschriften eingeführten
Beschränkungen aus denselben sozialpolitischen Gründen gerechtfertigt,
wie sie der Gerichtshof in den Urteilen Schindler, Läärä u. a. und
Zenatti in Bezug auf die Beschränkung des freien
Dienstleistungsverkehrs anerkannt habe.
In der Sitzung hat die Kommission dem Gerichtshof
mitgeteilt, dass sie gegen die Italienische Republik ein
Vertragsverletzungsverfahren in Bezug auf die Liberalisierung der von
der UNIRE verwalteten Pferdewetten eingeleitet habe. Zum -
liberalisierten - Lotto-Sektor hat die Kommission auf das Urteil vom
26. April 1994 in der Rechtssache C-272/91 (Kommission/Italien, Slg.
1994, I-1409) verwiesen, in dem der Gerichtshof für Recht erkannt hat,
dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen u.
a. aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, dass sie die Teilnahme an einer
Ausschreibung für die Konzession für das automatisierte System des
Lottospiels Einrichtungen, Gesellschaften, Konsortien und
Zusammenschlüssen vorbehalten hat, deren Gesellschaftskapital sich
einzeln oder insgesamt mehrheitlich in öffentlicher Hand befindet.
Antwort des Gerichtshofes
Erstens ist zu prüfen, ob eine Regelung wie das
im Ausgangsverfahren in Rede stehende Gesetz Nr. 401/89 eine
Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellt.
Die Beschränkungen der freien Niederlassung von
Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen
Mitgliedstaats einschließlich der Beschränkungen der Gründung von
Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften sind nach
Artikel 43 EG verboten.
Soweit eine Gesellschaft wie Stanley mit Sitz in
einem Mitgliedstaat der Tätigkeit des Sammelns von Wetten durch
Vermittlung einer Organisation von Agenturen mit Sitz in einem anderen
Mitgliedstaat wie denen der Beschuldigten des Ausgangsverfahrens
nachgeht, stellen die diesen Agenturen auferlegten Beschränkungen
ihrer Tätigkeit Hindernisse für die Niederlassungsfreiheit dar.
Ferner hat die italienische Regierung in ihrer
Antwort auf Fragen des Gerichtshofes in der Sitzung eingeräumt, dass
die italienische Regelung über Ausschreibungen für die Wetttätigkeit
in Italien Beschränkungen enthalte. Der Umstand, dass außer der
Einrichtung, die in diesem Bereich über das Monopol verfüge, keine
andere eine Genehmigung für diese Tätigkeit erhalten habe, erkläre
sich daraus, dass die italienischen Rechtsvorschriften so gefasst
seien, dass die Konzession nur bestimmten Personen erteilt werden
könne.
Soweit nun das Fehlen ausländischer
Wirtschaftsteilnehmer unter den Konzessionären auf dem Sektor der
Wetten über Sportereignisse in Italien darauf zurückzuführen ist, dass
die italienische Regelung für Ausschreibungen die Möglichkeit für
Kapitalgesellschaften, die auf den reglementierten Märkten der anderen
Mitgliedstaaten notiert sind, Konzessionen zu erhalten, praktisch
ausschließt, stellt eine solche Regelung auf den ersten Blick eine
Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dar, und zwar auch dann, wenn
diese Beschränkung unterschiedslos allen Kapitalgesellschaften mit
Sitz in Italien oder in einem anderen Mitgliedstaat auferlegt ist, die
ein Interesse an diesen Konzessionen haben könnten.
Es lässt sich daher nicht ausschließen, dass die
durch die italienische Regelung auferlegten Bedingungen für die
Beteiligung an Ausschreibungen zur Vergabe dieser Konzessionen
gleichfalls ein Hindernis für die Niederlassungsfreiheit darstellen.
Zweitens ist zu prüfen, ob die genannte
italienische Regelung eine Beschränkung des freien
Dienstleistungsverkehrs darstellt.
Nach Artikel 49 EG sind die Beschränkungen des
freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für
Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als
demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, verboten.
Dienstleistungen sind nach Artikel 50 EG Leistungen, die in der Regel
gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über
den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der
Personen unterliegen.
Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass
die Einfuhr von Werbematerial und Losen in einen Mitgliedstaat zu dem
Zweck, die in diesem Staat wohnenden Personen an einer in einem
anderen Mitgliedstaat veranstalteten Lotterie teilnehmen zu lassen, zu
den Dienstleistungen gehört (Urteil Schindler, Randnr. 37).
Entsprechend gehört eine Tätigkeit, die darin besteht, die
Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats an in einem anderen
Mitgliedstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, auch dann zu
den Dienstleistungen im Sinne des Artikels 50 EG, wenn es bei den
Wetten um in dem erstgenannten Mitgliedstaat veranstaltete
Sportereignisse geht.
Der Gerichtshof hat weiter entschieden, dass
Artikel 49 EG dahin auszulegen ist, dass er Dienstleistungen erfasst,
die ein Leistungserbringer potenziellen Leistungsempfängern, die in
anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, telefonisch anbietet und die er
ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er
ansässig ist (Urteil vom 10. Mai 1995 in der Rechtssache C-384/93,
Alpine Investments, Slg. 1995, I-1141, Randnr. 22).
Überträgt man diese Auslegung auf die
Problemstellung im Ausgangsverfahren, so ergibt sich, dass Artikel 49
EG Dienstleistungen erfasst, die ein Leistungserbringer wie Stanley
mit Sitz in einem Mitgliedstaat, hier dem Vereinigten Königreich, über
das Internet - und damit ohne Ortswechsel - in einem anderen
Mitgliedstaat, hier der Italienschen Republik, ansässigen
Leistungsempfängern anbietet, so dass jede Beschränkung dieser
Tätigkeiten eine Beschränkung der freien Erbringung von
Dienstleistungen durch einen solchen Leistungserbringer darstellt.
Außerdem umfasst der freie Dienstleistungsverkehr
nicht nur die Freiheit des Leistungserbringers, Leistungsempfängern,
die in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig sind, in dessen
Gebiet sich dieser Leistungserbringer befindet, Dienstleistungen
anzubieten und zu erbringen, sondern auch die Freiheit, als
Leistungsempfänger von einem Leistungserbringer mit Sitz in einem
anderen Mitgliedstaat angebotene Dienstleistungen zu empfangen oder in
Anspruch zu nehmen, ohne durch Beschränkungen beeinträchtigt zu werden
(vgl. in diesem Sinne Urteile vom 31. Januar 1984 in den Rechtssachen
286/82 und 26/83, Luisi und Carbone, Slg. 1984, 377, Randnr. 16, und
vom 26. Oktober 1999 in der Rechtssache C-294/97, Eurowings
Luftverkehr, Slg. 1999, I-7447, Randnrn. 33 und 34).
auf Fragen des Gerichtshofes in der Sitzung hat
die italienische Regierung aber bestätigt, dass die Tätigkeit eines
Einzelnen, der sich in Italien von zu Hause aus über das Internet mit
einem Buchmacher mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat in Verbindung
setze und seine Kreditkarte als Zahlungsmittel verwende, ein nach
Artikel 4 des Gesetzes Nr. 401/89 sanktioniertes Delikt darstelle.
Ein solches strafbewehrtes Verbot der Teilnahme
an Wetten, die in anderen Mitgliedstaaten als dem organisiert werden,
in dessen Gebiet der Wettende ansässig ist, stellt eine Beschränkung
des freien Dienstleistungsverkehrs dar.
Das Gleiche gilt für das an Vermittler wie die
Beschuldigten des Ausgangsverfahrens gerichtete ebenfalls
strafbewehrte Verbot, die Erbringung von Wettdienstleistungen bei
Sportereignissen, die von einem Leistungserbringer organisiert werden,
der wie Stanley seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem
hat, in dem diese Vermittler ihre Tätigkeit ausüben, zu erleichtern,
da ein solches Verbot eine Beschränkung des Rechts des Buchmachers auf
freien Dienstleistungsverkehr darstellt, und zwar auch dann, wenn die
Vermittler in demselben Mitgliedstaat ansässig sind wie die Empfänger
dieser Dienstleistungen.
Es ist daher festzustellen, dass eine nationale
Regelung wie die italienische über Wetten, insbesondere Artikel 4 des
Gesetzes Nr. 401/89, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und
des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt.
Unter diesen Umständen ist zu prüfen, ob solche
Beschränkungen aufgrund der in den Artikeln 45 EG und 46 EG
ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmeregelungen zulässig oder nach der
Rechtsprechung des Gerichtshofes aus zwingenden Gründen des
Allgemeininteresses gerechtfertigt sind.
Was die insbesondere von der griechischen und der
portugiesischen Regierung zur Rechtfertigung der Beschränkungen für
Glücksspiele und Wetten vorgetragenen Argumente angeht, so genügt der
Hinweis auf die ständige Rechtsprechung, wonach Steuermindereinnahmen
nicht zu den in Artikel 46 EG genannten Gründen gehören und keinen
zwingenden Grund des Allgemeininteresses bilden, der zur
Rechtfertigung einer Beschränkung der Niederlassungsfreiheit oder des
freien Dienstleistungsverkehrs angeführt werden kann (vgl. in diesem
Sinne Urteile vom 16. Juli 1998 in der Rechtssache C-264/96, ICI, Slg.
1998, I-4695, Randnr. 28, und vom 3. Oktober 2002 in der Rechtssache
C-136/00, Danner, Slg. 2002, I-8147, Randnr. 56).
Wie aus Randnummer 36 des Urteils Zenatti
hervorgeht, müssen die Beschränkungen jedenfalls wirklich dem Ziel
dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und die
Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die
Einnahmen aus genehmigten Spielen darf nur eine erfreuliche
Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen
restriktiven Politik sein.
Jedoch hat der Gerichtshof, worauf die
Regierungen, die Erklärungen abgegeben haben, wie auch die Kommission
hingewiesen haben, in seinen Urteilen Schindler, Läärä u. a. und
Zenatti ausgeführt, dass die sittlichen, religiösen oder kulturellen
Besonderheiten und die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für
den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten
einhergehen, es rechtfertigen können, dass die staatlichen Stellen
über ein ausreichendes Ermessen verfügen, um festzulegen, welche
Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der
Sozialordnung ergeben.
Damit die Beschränkungen der
Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
gerechtfertigt sind, müssen sie auf jeden Fall die sich aus der
Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebenden Voraussetzungen erfüllen
(vgl. u. a. Urteile vom 31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92,
Kraus, Slg. 1993, I-1663, Randnr. 32, und vom 30. November 1995 in der
Rechtssache C-55/94, Gebhard, Slg. 1995, I-4165, Randnr. 37).
Nach dieser Rechtsprechung müssen die genannten
Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses
gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des
mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht
über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich
ist. Auf jeden Fall müssen sie in nichtdiskriminierender Weise
angewandt werden.
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, darüber zu
befinden, ob im Ausgangsverfahren die durch das Gesetz Nr. 401/89
eingeführten Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien
Dienstleistungsverkehrs diese Voraussetzungen erfüllen. Dabei hat es
die in den nachfolgenden Randnummern angeführten Gesichtspunkte zu
berücksichtigen.
Zunächst hat der Gerichtshof in den Urteilen
Schindler, Läärä u. a. und Zenatti zwar anerkannt, dass Beschränkungen
der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses
wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung
von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen
gerechtfertigt sein können; jedoch müssen die Beschränkungen, die auf
solche Gründe sowie auf die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der
sozialen Ordnung vorzubeugen, auch geeignet sein, die Verwirklichung
dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und
systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen.
Hierzu hat das vorlegende Gericht unter
Bezugnahme auf die Vorarbeiten zu dem Gesetz Nr. 388/00 ausgeführt,
dass der italienische Staat auf nationaler Ebene eine Politik der
starken Ausweitung des Spielens und Wettens zum Zweck der
Einnahmenerzielung verfolge und dabei die Konzessionäre des CONI
schütze.
Soweit nun aber die Behörden eines Mitgliedstaats
die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien,
Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus
Einnahmen zufließen, können sich die Behörden dieses Staates nicht im
Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu
vermindern, auf die öffentliche Sozialordnung berufen, um Maßnahmen
wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden zu rechtfertigen.
Ferner müssen die durch die italienische Regelung
auferlegten Beschränkungen im Bereich der Ausschreibungen in dem Sinne
unterschiedslos anwendbar sein, dass sie in gleicher Weise und mit den
gleichen Kriterien für in Italien ansässige Wirtschaftsteilnehmer wie
für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten.
Das vorlegende Gericht wird zu prüfen haben, ob
die Voraussetzungen für die Beteiligung an Ausschreibungen für
Konzessionen zur Durchführung von Wetten über Sportereignisse so
festgelegt sind, dass sie in der Praxis von den italienischen
Wirtschaftsteilnehmern leichter erfüllt werden können als von
denjenigen aus dem Ausland. Gegebenenfalls wäre durch diese
Voraussetzungen das Kriterium der Nichtdiskriminierung nicht beachtet.
Schließlich dürfen die durch die italienischen
Rechtsvorschriften auferlegten Beschränkungen nicht über das
hinausgehen, was zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zieles
erforderlich ist. Insoweit wird das vorlegende Gericht zu prüfen
haben, ob die Strafe, die gegen jede Person, die von ihrem Wohnort in
Italien aus über das Internet mit einem in einem anderen Mitgliedstaat
ansässigen Buchmacher Wetten durchführt, verhängt wird, nicht vor
allem deshalb eine im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofes
unverhältismäßige Sanktion darstellt (vgl. Urteile vom 29. Februar
1996 in der Rechtssache C-193/94, Skanavi und Chryssanthakopoulos, Slg.
1996, I-929, Randnrn. 34 bis 39, und vom 25. Juli 2002 in der
Rechtssache C-459/99, MRAX, Slg. 2002, I-6591, Randnrn. 89 bis 91),
weil zur Teilnahme an Wetten ermuntert wird, sofern sie im
Zusammenhang mit Spielen stattfindet, die von zugelassenen nationalen
Einrichtungen organisiert werden.
Das vorlegende Gericht wird sich außerdem die
Frage stellen müssen, ob der Umstand, dass Vermittlern, die die
Erbringung von Dienstleistungen durch einen Buchmacher, der in einem
anderen Mitgliedstaat als demjenigen ansässig ist, in dem diese
Dienstleistungen angeboten werden, dadurch erleichtern, dass sie in
ihren Räumen den Wettenden eine Internetverbindung zu diesem
Buchmacher zur Verfügung stellen, Beschränkungen auferlegt werden, die
mit Strafandrohungen von bis zu einem Jahr Freiheitsstrafe bewehrt
sind, eine Beschränkung darstellt, die über das zur Betrugsbekämpfung
Erforderliche hinausgeht. Dies könnte vor allem deshalb der Fall sein,
weil der Leistungserbringer im Mitgliedstaat der Niederlassung einer
Kontroll- und Sanktionsregelung unterliegt, die Vermittler rechtmäßig
gegründet sind und diese Vermittler vor den sich aus dem Gesetz Nr.
388/00 ergebenden Gesetzesänderungen glaubten, zur Übermittlung von
Wetten über ausländische Sportereignisse berechtigt zu sein.
Was die Verhältnismäßigkeit der italienischen
Rechtsvorschriften im Hinblick auf die Niederlassungsfreiheit angeht,
so kann sich, auch wenn das von den Behörden eines Mitgliedstaats
verfolgte Ziel darin besteht, das Risiko auszuschalten, dass die
Konzessionäre für Spiele in kriminelle oder betrügerische Tätigkeiten
verwickelt werden, der Ausschluss der Möglichkeit für
Kapitalgesellschaften, die auf den reglementierten Märkten der anderen
Mitgliedstaaten notiert sind, Konzessionen für die Verwaltung von
Sportwetten zu erhalten, obwohl es vor allem andere Mittel gibt, die
Konten und Tätigkeiten solcher Gesellschaften zu kontrollieren, als
eine Maßnahme erweisen, die über das zur Betrugsverhinderung
Erforderliche hinausgeht.
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen,
ob die nationale Regelung angesichts ihrer konkreten
Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie
rechtfertigen könnten, und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen
nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.
Angesichts all dieser Erwägungen ist auf die
Vorlagefrage zu antworten, dass eine nationale Regelung, die -
strafbewehrte - Verbote der Entfaltung der Tätigkeit des Sammelns, der
Annahme, der Bestellung und der Übertragung von Wetten, insbesondere
über Sportereignisse, enthält, eine Beschränkung der
Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach den
Artikeln 43 EG und 49 EG darstellt, wenn der betreffende Mitgliedstaat
keine Konzession oder Genehmigung erteilt. Es ist Sache des
vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob eine solche Regelung angesichts
ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung
trägt, die sie rechtfertigen könnten, und ob die mit ihr auferlegten
Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.
Kosten
Die Auslagen der italienischen, der belgischen,
der griechischen, der spanischen, der französischen, der
luxemburgischen, der portugiesischen, der finnischen und der
schwedischen Regierung sowie der Kommission, die Erklärungen vor dem
Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die
Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit
in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahren; die
Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Tribunale Ascoli Piceno mit
Beschluss vom 30. März 2001 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Eine nationale Regelung, die - strafbewehrte -
Verbote der Entfaltung der Tätigkeit des Sammelns, der Annahme, der
Bestellung und der Übertragung von Wetten, insbesondere über
Sportereignisse, enthält, stellt eine Beschränkung der
Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach den
Artikeln 43 EG und 49 EG dar, wenn der betreffende Mitgliedstaat keine
Konzession oder Genehmigung erteilt. Es ist Sache des vorlegenden
Gerichts, zu prüfen, ob eine solche Regelung angesichts ihrer
konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt,
die sie rechtfertigen könnten, und ob die mit ihr auferlegten
Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.
Skouris
Jann
Timmermans
Cunha Rodrigues
Edward
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg
am 6. November 2003.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
V. Skouris